مطابق آنچه در شماره‌های قبلی ماهنامه وعده دادیم، مقرر شد، موضوع احیاء و بازسازی عرصه عملیات معدنی از طریق پرداخت حقوق دولتی معدن نیز مورد بحث و بررسی قرار گیرد. در این شماره به اهم مسائل مرتبط با این موضوع و مقررات ناظر به آن می‌پردازیم.
در ابتدا لازم است یادآور شویم که اصل 45 قانون اساسی، هم معدن و هم منابع طبیعی (جنگل _ مرتع – بیشزار اراضی جنگلی) را به‌عنوان انفال و ثروت‌های عمومی معرفی نموده و متذکر شده ترتیب استفاده از آن‌ها را قانون معین می‌کند. از طرف دیگر اصل 50 قانون اساسی نیز بر این امر تأکید نموده که هر نوع فعالیت عمرانی، اقتصادی و غیره، نباید با تخریب غیر قابل جبران محیط‌زیست همراه باشد؛ به‌عبارت‌دیگر انجام این نوع فعالیت‌ها و طرح‌ها در صورت تخریب محیط‌زیست بدون امکان جبران آن، ممنوع شده است.
از آنجا که بسیاری از متخصصین معتقدند که در صورت تخریب و دست‌کاری در طبیعت عملاً امکان جبران کامل و صددرصدی آن وجود ندارد؛ لذا باید از مفهوم اصل 50 این را استنباط نمود که به‌نوعی راهکارهای جبران حداکثری خسارت و برنامه احیاء و بازسازی بعد از آسیب، موردتوجه قرار گرفته و بر آن اساس برنامه‌ریزی و اقدام شود.
علی‌القاعده یکی از مهم‌ترین فعالیت‌های صنعتی عمرانی و اقتصادی که عمدتاً نیز در اراضی ملی (منابع طبیعی) انجام می‌شود، اکتشاف و بهره‌برداری از معادن است که نقش و اهمیت اساسی در توسعه کشور و تأمین مواد اولیه سایر فعالیت‌های تولیدی دارد؛ لذا نمی‌توان انجام آن را در عرصه طبیعت به‌صورت مطلق ممنوع یا متوقف نمود؛ بنابراین با رویکرد مفاد اصول 45 و 50 قانون اساسی می‌بایست به دنبال راهکاری بود که ضمن انجام فعالیت‌های معدنی در اراضی ملی (منابع طبیعی)، خسارت و آسیب را به حداقل رساند و همان حداقل آسیب و خسارت نیز با اقدامات لازم مشمول احیاء و بازسازی شود.
در ادامه بررسی می‌نماییم قوانین و مقررات جاری در این خصوص چه تکالیف و مسئولیت‌هایی را مقرر نموده است؟
با عنایت به‌عنوان این مقاله لازم است ابتدا به مفهوم حقوق دولتی معدن بپردازیم:
در قانون معدن و مشخصاً بند (گ) ماده 1 آن، حقوق دولتی به شرح زیر تعریف شده است:
«سهم دولت ناشی از استخراج، بهره‌برداری و برداشت هر واحد از ماده یا مواد معدنی» بر این اساس در حقوق دولتی مبنی آن است که دولت حق عینی نسبت به‌عین منقول (مواد معدنی) دارد. در این راستا بر اساس ماده 14 قانون اصلاحی معدن، دارندگان پروانه بهره‌برداری موظف به پرداخت حقوق دولتی شده‌اند که میزان آن بر اساس ضوابط و مبانی فنی حقوقی توسط وزارت صمت پیشنهاد و به تصویب شورای‌عالی معادن می‌رسد. بدیهی است درآمدهای حاصل از حقوق دولتی بر اساس ماده 39 قانون محاسبات عمومی کشور به‌حساب خزانه‌داری کل کشور واریز می‌شود. برای ضمانت اجرای اخذ حقوق دولتی ناشی از بهره‌برداری نیز بند (ب) ماده 43 آیین‌نامه اجرایی قانون معدن و تبصره‌های همان ماده، ارائه تضمین برای پرداخت حقوق دولتی را تکلیف نموده است.
از طرف دیگر مطابق تبصره 3 ماده 6 قانون معدن، دارندگان پروانه اکتشاف (به‌جز املاک شخصی و موقوفات) نیز موظف‌اند سالانه مبلغ ثابتی را به‌ازای هر کیلومترمربع از محدوده اکتشافی به دولت پرداخت نمایند، تعیین این مبلغ نیز با پیشنهاد وزارت صمت و تصویب شورای‌عالی معادن خواهد بود. این مبلغ را نیز به‌نوعی می‌توان به‌عنوان حقوق دولت ناشی از اقدامات اکتشافی قلمداد نمود.
اما آنچه متناسب با عنوان این مقاله می‌تواند مورد بررسی قرار گیرد این است که جایگاه احیاء و بازسازی منابع طبیعی (اراضی ملی) که تحت فعالیت معدنی قرار می‌گیرند در مقررات مربوط به حقوق دولتی معادن چیست؟ و چه احکامی در این خصوص وجود دارد؟
لازم است ابتدا یادآور شویم که در متن تبصره 4 ماده 3 قانون حفاظت بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع مصوب 1346 آیین‌نامه‌ای برای صدور پروانه اکتشاف و بهره‌برداری از معادن طبقه 1 و 2 واقع در منابع ملی، پیش‌بینی شده و در فراز آخر همان تبصره برای بهره‌برداری از معادن واقع در منابع ملی نیز پرداخت بهره مالکانه و حق الارض پیش‌بینی شده بود؛ بنابراین بهره‌برداری از معادن در منابع طبیعی (اراضی ملی) تا قبل از تصویب قانون جدید معدن مستلزم پرداخت مبالغی تحت عنوان بهره مالکانه و حق الارض بود؛ اما مهم‌ترین مقررات فعلی مرتبط با عنوان این مقاله، ماده 25 قانون معدن (اصلاحی 22/8/1390) است. از آنجا که در مفاد این ماده به تبصره 4 ماده 3 قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع استناد شده؛ لذا متن هر دو را عیناً آورده و سپس به تحلیل اجمالی آن می‌پردازیم:
تبصره 4 ماده 3 قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع مصوب 30/01/1346 و اصلاحات بعدی آن:
«از تاریخ تصویب این قانون صدور پروانه اکتشاف و بهره‌برداری از معادن طبقه اول و دوم مصرح در قانون معادن واقع در منابع ملی شده طبق آئین‌نامه‌ای خواهد بود که به تصویب وزرای اقتصاد – دارائی و منابع طبیعی می‌رسد.
پروانه‌هایی که در مورد بهره‌برداری از معادن واقع در منابع ملی تاکنون صادر شده و شروع به بهره‌برداری از آن‌ها گردیده کماکان به قوت خود باقی است و دارندگان این‌گونه پروانه‌ها کماکان مجاز به ادامه فعالیت در امر بهره‌برداری از معادن خواهند بود، منتهی از لحاظ نحوه پرداخت بهره مالکانه و حق الارض مشمول آیین‌نامه فوق‌الذکر خواهند بود.»
ماده 25 قانون معدن (اصلاحی 22/8/1390)
«چنانچه محدوده عملیات معدنی در منابع ملی و طبیعی واقع شده باشد، مطابق تبصره 4 ماده 3 قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع مصوب سال ۱۳۴۶ و اصلاحات بعدی آن اقدام و به‌جای بهره مالکانه و حق الارض مندرج در تبصره یاد شده، به‌منظور جبران خسارت ناشی از اکتشاف یا بهره‌برداری مواد معدنی، هزینه‌های ناشی از اکتشاف یا بهره‌برداری مواد معدنی به مأخذ پانزده درصد (%15) درآمد دولت ناشی از اکتشاف موضوع تبصره 3 ماده 6 این قانون و همچنین دوازده درصد (%12) از کل حقوق دولتی موضوع ماده 14 این قانون و تبصره‌های ذیل آن که توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت وصول می‌گردد و به‌حساب خزانه‌داری کل کشور که از طریق وزارت جهاد کشاورزی تعیین می‌شود، واریز می‌گردد تا برحسب مورد و در طی عملیات معدنی نسبت به احیاء و بازسازی محل عملیات معدنی اقدام گردد.»
علی‌القاعده باید مفاد مواد 24 و 25 قانون معدن (قانون لاحق) در کنار تبصره مذکور ضمن تبصره مذکور را اجرایی دانست. هرچند اجرای توأمان این مستندات قانونی (تبصره و ماده‌قانونی مذکور) به‌نوعی واجد ابهام است به‌خصوص به‌لحاظ مسائل مرتبط با اکتشاف و بهره‌برداری‌های جدید و نیز آیین‌نامه و مرجع تصویب آن؛ لذا پیشنهاد می‌شود که مدیران ذی‌ربط وزارت صمت و سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور اصلاحیه این تبصره را تدوین و مراحل تصویب آن را پیگیری نمایند. در هر صورت آنچه در ارتباط با این مقاله قابل‌توجه است، آنکه بهره مالکانه و حق‌الارض جای خود را به اختصاص بخشی از حقوق دولتی داده است.
مطابق آنچه در ماده 25 قانون معدن آمده است:
– 15% از درآمد دولت ناشی از اکتشاف (موضوع تبصره 3 ماده 6)
– 12% از حقوق دولتی ناشی از بهره‌برداری (موضوع ماده 14)
از کل حقوق دولتی و در آمدی که وزارت صمت وصول می‌کند به‌حساب رابط خزانه‌داری کل کشور که وزارت جهاد کشاورزی اعلام می‌کند به‌عنوان:
– جایگزین حق الارض
– جایگزین بهره مالکانه
– جبران خسارت ناشی از اکتشاف یا بهره‌برداری واریز می‌شود. نکته مهم دیگر در متن ماده 25 آن است که محل مصرف وجوه در آمدی فوق را احیاء و بازسازی محل عملیات معدنی در طی مدت عملیات معدنی تعیین نموده است.
رویه جاری در خصوص اجرای ماده 25 در حال حاضر بدین شکل است که ادارات کل صنعت معدن و تجارت استان‌ها وجوه مربوط به تبصره 3 ماده 6 قانون معدن را بر اساس مصوبه شورای‌عالی معادن از طریق بهره‌برداران و کاشفان به‌حساب خزانه‌داری کل واریز می‌نمایند.
سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری بر اساس ماده 25 قانون معدن در بودجه پیشنهادی خود، درآمد حاصل از آن را به سازمان برنامه بودجه پیشنهاد و در بودجه سالانه آن دستگاه مصوب و موافقت‌نامه مبادله می‌گردد؛ سپس در طول سال با اخذ تخصیص از سازمان برنامه‌وبودجه، منابع تخصیص‌یافته را از خزانه‌داری کل دریافت و در چهارچوب موافقت‌نامه در پروژه‌های مختلف جنگل‌کاری – آبخیزداری – کاداستر و مرتع‌داری هزینه می‌نماید.
در نقد و تحلیل فرآیند موجود می‌توان به موارد ذیل اشاره نمود:
اولاً: به طور معمول بین 40 تا 25 درصد از کل درآمد مربوط به سهم سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری از حقوق دولتی معادن در بودجه مصوب سازمان مذکور پیش‌بینی و موافقت‌نامه منعقد می‌گردد و از همین بودجه مصوب نیز به طور معمول حداکثر 80% تخصیص داده می‌شود.
ثانیاً: حکم ماده 25 بر احیاء و بازسازی معدن در طول دوره بهره‌برداری با استفاده از منابع یاد شده، دلالت دارد در حالی‌که به نظر می‌رسد؛ چون وجوه به‌صورت سالانه تخصیص داده می‌شود، حال آنکه در بسیاری از موارد در سال اول بهره‌برداری از معدن، امکان احیاء و بازسازی وجود ندارد؛ بعلاوه آنکه بر اساس حقوق دولتی مندرج در موافقت‌نامه، تخصیص آن به‌صورت مجموع به سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری اعلام و ابلاغ می‌شود و عملاً تفکیک اعتبار بر اساس هر معدن انجام نمی‌شود.
ثالثاً: سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری بر اساس موافقت‌نامه، اعتبارات دریافتی از محل حقوق دولتی معدن را معمولاً فارغ از محل‌های تخریب یافته ناشی از فعالیت‌های معدنی، مصروف پروژه‌های مختلف جنگل‌کاری، آبخیزداری و مرتع‌داری و حفاظت می‌نماید؛ به عبارت دیگر ما شاهد اثر ملموس سهم منابع طبیعی از حقوق دولتی در احیاء و بازسازی عرصه‌های تخریب یافته ناشی از فعالیت‌های معدنی نمی‌باشیم.
نکته دیگر در ارتباط با موضوع این مقاله، امکان برخورداری، از تخفیف پرداخت حقوق دولتی ناشی از رعایت برخی از ضوابط است. تبصره 5 ماده 14 قانون اصلاحی معدن مقرر می‌دارد که:
«بهره‌برداران معادن که در جهت بهره‌برداری بهینه، فرآوری و صیانت از ذخایر معدنی، ارتقای بهره‌وری و تحقیق و توسعه و اکتشاف و حفظ محیط‌زیست در معدن مربوط اقدام نمایند با تأیید شورای‌عالی معادن از پرداخت حداکثر تا 20% از حقوق دولتی معاف هستند.»
بنابراین، یکی از معیارها و شاخص‌های برخورداری از معافیت از پرداخت حقوق دولتی موضوع تبصره فوق، حفظ محیط‌زیست است. قابل‌ذکر است شورای‌عالی معادن مصوب نمود که حفظ منابع طبیعی نیز از مصادیق این تبصره قلمداد شود. همچنین وزارت صمت مصوبه شورای‌عالی معادن را طی نامه 277898/60 مورخ 29/10/1397 در خصوص ضوابط مربوط به اجرای تبصره 5 ماده 14 را ابلاغ نموده است.
یادآور می‌شود، مستند به ماده 64 آیین‌نامه اجرایی قانون معدن، برخورداری از معافیت این تبصره، موکول به تشخیص وزارت صمت، تقاضای بهره‌بردار و اتخاذ تصمیم در شورای‌عالی معادن است.
در همین راستا شورای‌عالی معادن در جلسه 15/08/1395 خود، ضوابط و چگونگی اجرای تبصره فوق را تصویب و در خصوص موضوع محیط‌زیست شاخص‌هایی را به شرح ذیل تعیین نمود:
«اخذ گواهینامه محیط زیستی – احیاء و بازسازی معادن – کنترل آلایندگی در معدن با تأیید مراجع قانونی ذی‌ربط – انجام سایر اقدامات محیط زیستی با تأیید مراجع قانونی ذی‌ربط»
از جمله مساعدت‌های دیگری که شورای‌عالی معادن نسبت به مسائل منابع طبیعی نمود، آنکه شورا در جلسه 10/2/1398 خود با برداشت رایگان از معادن قرضه برای اجرای پروژه‌های آبخیزداری موافقت نموده، ضمن آنکه طی سال‌های 94 تا 97 شورای‌عالی معادن و یا وزارت صمت مصوبات یا مکاتباتی را جهت حفظ و صیانت از منابع طبیعی داشته که به عناوین برخی از آن‌ها به شرح ذیل می‌توان اشاره نمود:
– عدم صدور پروانه‌های جدید برای آهن پلاسری
– عدم صدور پروانه‌های جدید شن و ماسه خارج از سایت‌هایی که تعیین می‌شوند در استان‌های شمالی – تهران و البرز موضوع نامه‌های 217827/60 مورخ 8/10/1395 و 186127/60 مورخ 23/8/1395
با عنایت به توضیحات و موارد مشروح فوق می‌توان موارد ذیل را به‌عنوان تحلیل، جمع‌بندی و پیشنهادهای مربوط به حقوق دولتی در ارتباط با احیاء و بازسازی منابع طبیعی (اراضی ملی) ارائه تا ان‌شاءالله موردتوجه قرار گیرد:
الف) کارگروهی متشکل از:
معاونت امور معادن و فرآوری مواد وزارت صمت، سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری، سازمان نظام‌مهندسی معدن، سازمان نظام‌مهندسی کشاورزی و منابع طبیعی و خانه معدن ایران، دستورالعملی را تنظیم و فرایندی را مشخص نمایند تا بر آن اساس برای هر معدن طرح احیاء و بازسازی تدوین و به تصویب برسد.
ب) سهم منابع طبیعی از حقوق دولتی ناشی از اکتشاف و بهره‌برداری به‌صورت %100 تخصیص داده شود و سازمان مذکور نیز متعهد باشد که عرصه‌های تخریب یافته ناشی از فعالیت‌های معدنی را بر اساس طرح مصوب احیاء و بازسازی شود.
ج) از آنجا که احیاء و بازسازی و اجرای طرح موضوع بند (الف) فوق در طول مدت بهره‌برداری از معدن با توجه به وجود زیرساخت‌ها و ماشین‌آلات بهره‌بردار معدن در محل، عملاً سهل‌تر به نظر می‌رسد؛ لذا چنانچه دارنده پروانه بهره‌برداری مطابق طرح مصوب برای احیاء و بازسازی هزینه و اقدام نمود با تأیید ناظرین طرح مذکور (سازمان منابع طبیعی) به‌عنوان پرداخت بخشی از حقوق دولتی پذیرفته شود.
د) در نهایت آنکه موارد فوق‌الذکر و کلاً موضوع موردبحث در جلسه مشترک کمیته حقوق و کمیته محیط‌زیست و منابع طبیعی خانه معدن ایران مطرح و پیشنهادهای مصوب آن از طریق دستگاه‌های ذی‌ربط برای اصلاح احتمالی قوانین و آیین‌نامه‌ها و یا دستورالعمل‌ها، پیگیری لازم انجام شود.
